Nguyễn Minh Tuấn
Nguồn: Tuần Việt Nam, đăng ngày 26/3/2012,
Bỏ
phiếu tín nhiệm chính là công cụ của Nghị viện nhằm kiểm soát quyền lực
của Chính phủ. Bỏ phiếu tín nhiệm phải mang trong nó ý nghĩa cải tổ,
xây dựng, ngăn chặn sự tồn tại kéo dài một Chính phủ yếu kém.
Ở CHLB Đức, công cụ quan trọng nhất của Hạ nghị viện nhằm kiểm soát quyền lực Chính
phủ là Hạ viện có quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng.
Lần đầu tiên trong lịch sử của Đức vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm
Thủ tướng được đặt ra tại Điều 54 Hiến pháp dân chủ của Cộng hòa Weimar
năm 1919. Sau một thời gian thực hiện, qui định này tỏ ra bất cập, vì
theo qui định này Hạ viện có quyền bất tín nhiệm Thủ tướng, nhưng không
qui định nghĩa vụ của Hạ viện phải đồng thời tìm ra được một người kế
nhiệm thay thế Thủ tướng xứng đáng hơn. Những nhà khoa học và các chính
trị gia cho rằng qui định này không chứa đựng trong đó yếu tố xây dựng
hay cải tổ (destruktives Missvertrauensvotum) và có thể dẫn tới nguy cơ chia rẽ nội bộ hoặc duy trì một Chính phủ yếu, thiếu bền vững.[1]
Rút kinh nghiệm từ Hiến pháp cộng hòa Weimar, Luật cơ bản (LCB) của Cộng hòa liên bang Đức[2] sau này tại Điều 67 Khoản 1 Câu 1 đã qui định Hạ
viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng khi Hạ nghị
viện đã bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ đa số tuyệt
đối. Quy định này được gọi là bỏ phiếu tín nhiệm có tính chất xây dựng và cải tổ (konstruktives Missvertrauensvotum).[3]
Về thủ tục, theo Điều 67 Khoản 1 Câu 2 Luật tổ chức Hạ nghị viện[4]
thì đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm phải do một phần tư (1/4) Nghị sĩ của
Nghị viện ký tên đề nghị và trong đề nghị đó phải đề cử được Thủ tướng
kế nhiệm để Hạ viện bầu.
|
Lần đầu tiên trong lịch sử của Đức vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng được đặt ra tại Điều 54 Hiến pháp dân chủ của Cộng hòa Weimar năm 1919.
|
Theo Điều 67 Khoản 2 LCB thì trong vòng 48 tiếng đồng hồ (2 ngày),
sau khi nhận được đề nghị, việc bầu người kế nhiệm Thủ tướng
(Nachfolger) phải được tiến hành. Nếu ứng viên kế nhiệm đạt được đa số
tuyệt đối,[5]
theo nguyên tắc tổng phiếu bầu đạt được 50% + 1 trên tổng số thành viên
Hạ nghị viện (Mitgliedermehrheit des Bundestages - Điều 76 Khoản 1 Câu 1
LCB),[6]
coi như thủ tục bầu Thủ tướng kế nhiệm thành công. Sau đó Tổng thống
liên bang ra quyết định chính thức miễn nhiệm Thủ tướng đương nhiệm và
bổ nhiệm Thủ tướng mới (Điều 67 Khoản 1 Câu 2 LCB).
Cho đến nay ở nước Đức có hai lần Hạ nghị viện tiến hành bỏ phiếu tín
nhiệm Thủ tướng vào năm 1972 và 1982, tuy nhiên chỉ một lần Hạ nghị
viện bỏ phiếu bất tín nhiệm thành công vào năm 1982. Năm đó Thủ tướng
đương nhiệm Helmut Schmidt (thuộc Đảng SPD) bị Hạ viện bỏ phiếu bất tín
nhiệm và người kế nhiệm là Helmut Kohl (thuộc Đảng CDU) được bầu làm Thủ
tướng.
|
Bảng 1. Bỏ phiếu tín nhiệm[7]
|
| Thời gian |
Người kế nhiệm (Đảng) |
Thủ tướng
đương nhiệm (Đảng) |
Tổng phiếu bầu người kế nhiệm |
Tổng phiếu không tán thành hợp lệ |
Không bỏ phiếu |
Không có mặt/ Không bỏ phiếu |
Kết quả bất tín nhiệm? |
| 27/4/1972 |
Rainer Barzel (CDU) |
Willy Brandt
(SPD) |
247 |
10 |
3 |
236 |
Không
thành công |
| 1/10/1982 |
Helmut Kohl (CDU) |
Helmut Schmidt (SPD) |
256 |
235 |
4 |
2 |
Thành công |
Khác với bỏ phiếu tín nhiệm (Missvertrauenvotum) là phải do Hạ viện tiến hành, việc thăm dò tín nhiệm (Vertrauensfrage) theo Điều 68 LCB do Thủ tướng tự đề xuất.
Kết quả thăm dò tín nhiệm sẽ đưa đến hai khả năng:
Khả năng 1: Nếu Thủ tướng vẫn nhận được sự ủng hộ của
Nghị sĩ Hạ nghị viện (đạt được tín nhiệm của quá nửa số Nghị sĩ) thì Thủ
tướng sẽ tiếp tục điều hành Chính phủ - một Chính phủ mà thủ tướng nhận
được tín nhiệm đa số (Mehrheitskanzler).
Khả năng 2: Nếu Thủ tướng không nhận được sự ủng hộ của Hạ viện, Thủ tướng có thể lựa chọn một trong 3 cách thực hiện dưới đây:
Cách 1: Thủ tướng vẫn tiếp tục điều hành Chính phủ,
nhưng lúc này là một Chính phủ thiểu số (Minderheitskanzler). Việc thăm
dò tín nhiệm là quyền của Thủ tướng và cũng không ép buộc Thủ tướng phải
từ chức ngay khi không đạt được tín nhiệm đa số, nhưng vấn đề ở chỗ nếu
chỉ được thiểu số ủng hộ, Thủ tướng sẽ gặp nhiều khó khăn trong điều
hành Chính phủ và tình trạng ấy là không thể mãi kéo dài.
Một điều khá thú vị theo Luật pháp Đức là ngay cả khi không đạt được
tín nhiệm, nhưng luật vẫn cho phép Thủ tướng một cơ hội cuối cùng để
lấy lại sự tín nhiệm của mình. Đây là tình huống đặc biệt, Chính phủ có
thể đệ đơn đề nghị Tổng thống ban bố tình trạng khẩn cấp về lập pháp
(Gesetzgebungsnotstand) tối đa trong 6 tháng, trên cơ sở sự đồng thuận
của Thượng nghị viện (Bundesrat) theo Điều 81 Khoản 1 Câu 1 LCB. Theo
Điều 82 Khoản 2 Câu 1 LCB, trong khoảng thời gian này các đạo luật có
thể được thông qua, ban hành bởi Chính phủ liên bang và Thượng viện
(Bundesrat), không cần đến sự đồng ý biểu quyết thông qua của Hạ viện
(Bundestag).[8]
Cách 2: Thủ tướng từ chức và Hạ nghị viện bầu Thủ tướng
mới theo Điều 63 LCB. Thực ra cũng không cần chờ đến sau khi có kết quả
thăm dò, trong nhiệm kỳ của mình, Thủ tướng hoàn toàn có thể từ chức bất
cứ lúc nào.
Cách 3: Thủ tướng có thể đề nghị Tống thống liên bang
giải tán Hạ viện theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 LCB. Giải tán Nghị viện phải
diễn ra trong vòng 3 tuần kể từ khi có kết quả thăm dò không đủ phiếu
tín nhiệm. Sau khi giải tán Hạ viện, một Hạ nghị viện mới phải được bầu
trong vòng 60 ngày (Điều 39 Khoản 1 Câu 4 LCB).
Theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 LCB, Hạ viện không có quyền tự giải tán
(kein Selbstauflösungsrecht). Việc giải tán Hạ viện phải thỏa mãn cả hai
điều kiện cả về hình thức và nội dung:
- Điều kiện hình thức (formelle Auflösungslage): Qua kết quả thăm dò
tín nhiệm cho thấy sự tín nhiệm với thủ tướng và chính phủ không đạt
được đa số tuyệt đối.
- Điều kiện nội dung (materielle Auflösungslage): Thủ tướng mất tín
nhiệm của Hạ viện do không đủ năng lực điều hành dựa trên những bằng
chứng cụ thể. Nếu tiếp tục duy trì và không nhận được ủng hộ của Hạ
viện, đất nước sẽ rơi vào tình trạng chính trị thiếu bền vững
(politisch-instabile Situation).
Thiếu hai điều kiện này việc giải tán Hạ nghị viện có thể bị coi là
giải tán giả (unechte Vertrauensfrage) và là hành vi vi phạm hiến pháp.
Lường tính khả năng giải tán giả, phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên
bang số 114 (BVerfGE 114, 121, 155 ff.) đã có qui định cụ thể về cấm
việc giải tán Hạ nghị viện giả để tranh thủ kéo dài nhiệm kỳ mới của Thủ
tướng.[9]
Trong lịch sử của Cộng hòa liên bang Đức, việc thăm dò tín nhiệm đến
nay đã được sử dụng 5 lần. Trong đó chỉ có hai lần (dưới thời Thủ tướng
Schmidt 1982 và Schroeder 2001) đủ phiếu tín nhiệm của Hạ viện (echte
Vertrauensfragen). Dưới thời các thủ tướng Brandt 1972, Kohl 1982 và
Schroeder 2005, sau khi thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng không đạt đủ đa số,
đã đề nghị Tổng thống giải tán Hạ viện. Đặc biệt, năm 1983 và năm 2005
các Hạ nghị sĩ đã đệ đơn lên Tòa án Hiến pháp liên bang yêu cầu xem xét
chống lại kế hoạch giải tán Hạ viện này. Cả hai lần này Tòa án hiến pháp
liên bang đã đều bác đơn của các Hạ nghị sĩ vì không đưa ra được những
bằng chứng cần thiết.[10]
| Bảng 2. Thăm dò tín nhiệm[11] |
|
| Thời gian |
Thủ tướng (Đảng) |
Tín nhiệm |
Không tín nhiệm |
Không bỏ phiếu |
Không có mặt/ Không hợp lệ |
% Biểu quyết tín nhiệm |
Kết quả
tín nhiệm? |
Hệ quả pháp lý |
20/ 9/
1972 |
Willy Brandt (SPD) |
233 |
248 |
1 |
14 |
47% |
Không đủ tín nhiệm |
Giải tán Hạ viện |
5/2/
1982 |
Helmut Schmidt (SPD) |
269 |
225 |
0 |
3 |
54,1% |
Đủ tín nhiệm |
|
| 17/12/ 1982 |
Helmut Kohl (CDU) |
8 |
218 |
248 |
23 |
1,6% |
Không đủ tín nhiệm |
Giải tán Hạ viện |
| 16/11/ 2001 |
Gerhard Schröder (SPD) |
336 |
326 |
0 |
4 |
50,5% |
Đủ tín nhiệm |
|
| 1/7/ 2005 |
Gerhard Schröder (SPD) |
151 |
296 |
148 |
5 |
25,2% |
Không đủ tín nhiệm |
Giải tán Hạ viện |
Như vậy có thể thấy rằng bỏ phiếu tín nhiệm chính là công cụ của Hạ viện kiểm soát quyền lực của Chính phủ. Một mặt Hạ nghị viện
bầu ra Thủ tướng thì phải chấp nhận chính sách hay con đường chính trị
của Thủ tướng đưa ra, mặt khác khi chính sách của Thủ tướng qua một thời
gian thực hiện trên thực tế cho thấy không hiệu quả, không nhận được
ủng hộ của Hạ viện thì phải có biện pháp giải quyết ngay, để tìm người
kế nhiệm xứng đáng hơn không để tình trạng trì trệ, yếu kém kéo dài.
Mong muốn của những nhà lập hiến Đức là làm sao để bỏ phiếu tín nhiệm
phải mang trong nó ý nghĩa cải tổ, xây dựng, ngăn chặn sự tồn tại kéo
dài một Chính phủ yếu kém. Vì vậy ngoài qui định phải đạt được 1/4 số
Nghị sĩ Hạ viện đề nghị, cần phải đưa ra được một người kế nhiệm xứng
đáng hơn Thủ tướng đương nhiệm. Người Đức cho rằng cách làm minh bạch
này sẽ tạo ra một cơ chế cạnh tranh "khỏe mạnh", đồng thời hạn chế nguy cơ chia rẽ trong Hạ nghị viện.
Nếu như bỏ phiếu tín nhiệm là sự tác động từ bên ngoài, thì việc
thăm dò tín nhiệm là sự chủ động tự thân từ bên trong. Hai cơ chế này
tác động tương hỗ, bổ sung cho nhau, hối thúc liên tục việc xây dựng một
Chính phủ hiệu năng. Thông qua bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, Nghị
viện thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực của Chính phủ, thực thi
trách nhiệm là cơ quan đại diện của nhân dân. Thông qua việc thăm dò tín
nhiệm, Thủ tướng có thể biết được sự ủng hộ của Hạ viện đối với chính
sách của mình đến đâu, để từ đó có sự điều chỉnh hợp lý. Đây là cách làm
bản chất là hướng tới sự minh bạch.
[1] Xem thêm L. Berthold, Das konstruktive Misstrauensvotum und seine Ursprünge in der Weimarer Staatsrechtslehre. in: Der Staat. Duncker & Humblot, Berlin 36.1997, S. 81ff
[2]
Ở Đức Luật cơ bản (Grundgesetz) là Hiến pháp, văn bản pháp lý có hiệu
lực cao nhất trong hệ thống pháp luật. Văn bản này được Hội đồng Nghị
viện (Das Parlamentarische Rat) thông qua ở Bonn vào ngày 8 tháng 5 năm
1949, công bố trên Công báo Số 1 năm 1949, có hiệu lực từ ngày 24 tháng 5
năm 1949. Sau khi nước Đức thống nhất, Luật cơ bản có hiệu lực trên
toàn nước Đức cho đến nay.
[3] Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 1393f.
[4]
Luật tổ chức Hạ nghị viện liên bang Đức (Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages) thông qua ngày 2 tháng 7 năm 1980, công bố tại Công báo số
1 năm 1980, có hiệu lực ngày 1 tháng 10 năm 1980.
[5]
Trong khoa học Luật hiến pháp ở Đức, người ta phân chia thành 3 loại đa
số gồm đa số tương đối, đa số đơn giản (hay còn gọi là đa số tuyệt đối)
và đa số tiêu chuẩn.
- Phần lớn trong các cuộc bầu cử người ta áp dụng đa số tương đối
(relativ) - bầu người có số phiếu cao hơn (Ví dụ: Điều 63 Khoản 4 LCB);
- Đa số đơn giản (einfach) (Ví dụ: Điều 42 Khoản 2 Câu 1 LCB) hay đa
số tuyệt đối (absolut) (Ví dụ Điều 63 khoản 2 Câu 1 LCB, bổ sung bởi
Điều 121 LCB) là đa số quá bán theo nguyên tắc 50% + 1 phiếu bầu
- Đa số tiêu chuẩn (qualifiziert) - phải đạt được mức cụ thể, thông
thường là 2/3 trong tổng số thành viên đồng thuận (Ví dụ: Điều 79 Khoản 2
LCB, Điều 77 Khoản 4 LCB).
[6]
Đa số còn tiếp tục được phân loại theo từng trường hợp cụ thể dựa theo
số lượng số phiếu tán thành trên tổng số phiếu được đưa ra
(Zustimmungsquorum) và đa số dựa trên tổng số đại biểu
(Beteiligungsquorum). Trong trường hợp này là đa số tuyệt đối dựa trên
tổng số đại biểu tức là tổng số phiếu bầu người kế nhiệm trên tổng số
thành viên Hạ nghị viện. (Xem thêm Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl.
2010, Rn. 1393ff.).
[7] Thông tin trên được tổng hợp từ trang thông tin chính thức của Chính phủ liên bang Đức (Bundesregierung) tại: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html và trang thông tin chính thức của Hạ nghị viện liên bang Đức (Bundestag) tại: http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/28643198_misstrauenvoten_serie/index.html truy cập gần nhất ngày 29/01/2011.
[8] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 1f.
[9] F. Reimer, Vertrauensfrage und Bundestagsauflösung bei parlamentarischer Anscheinsgefahr, JuS 2005, 680-683.
[10] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 14 Rn. 26f; Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl. 2011, Rn. 1393f.
[11] Thông tin trên được tổng hợp từ trang thông tin chính thức của Chính phủ liên bang Đức (Bundesregierung) tại: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html và trang thông tin chính thức của Hạ nghị viện liên bang Đức (Bundestag) tại: http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/28643198_misstrauenvoten_serie/index.html truy cập gần nhất ngày 29/01/2011.
Nguyễn Minh Tuấn
* Tác giả Nguyễn Minh Tuấn là NCS Khoa Luật, ĐHTH Saarland, CHLB Đức; Giảng viên Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà nội.